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政府购买服务要有风险意识
2018-06-22

    政府购买公共服务具有许多优点,但这些优点的实现必须满足特定条件才能实现,否则其优点就会打折扣,甚至偏离制度设计的目标、引发风险。

  政府购买公共服务是在政府承担最终供给责任的前提之下,将公共服务交由社会组织、企业或者符合条件的事业单位等组织承担,由政府根据服务的数量和质量向其支付费用的制度。政府购买公共服务是世界通行的公共服务供给方式之一,其政策背景是民营化的浪潮和政府社会职能的日趋扩张造成的财政压力,其政策目标是提高公共服务的供给质量和效率,满足日趋多元化的需求。在我国,政府购买公共服务还肩负着服务政府职能转变、培育引导社会组织、推动服务业发展等政治、社会和经济职能。

  与公共服务的其他供给机制相比,政府购买公共服务在理论上具有以下优点:以较低的成本向社会提供公共服务;提升服务的质量;服务过程中以人为本,是“有温度”的服务;“群众点菜、政府买单”,满足多元化的需求等。但需要注意的是,上述优点的发挥需要具备以下条件:一是足够多的服务提供者参与购买竞争;二是竞争获胜者提供服务过程中将满足“人的需求”而不是追求利润作为首要目标;三是进入购买清单的服务是群众的真实需求,且满足这些需求是政府的责任。当不能同时满足上述条件时,政府购买公共服务的优点就会打折扣,甚至偏离制度设计的目标、引发风险。国内外的实践表明:受公共服务的特殊性和市场发育程度限制,很多场合参与公共服务购买竞争的市场主体较少,难以形成有效竞争,在某些领域甚至形成了供应商垄断,这样就达不到降成本的效果;有的时候服务提供者的能力低下或专业性差,难以生产高质量的服务;服务的提供者受利益驱动或者迫于成本压力,有时人为降低服务的标准。

  在我国,为了解决上述问题,确保政府购买公共服务政策目标的实现,政府采取了一系列措施,但仍然存在相应的风险,应该引起进一步重视:

  为了帮助社会组织克服生存困境,各级政府主动调整了社会组织管理发展的方针政策,对符合国家大政方针和经济社会发展需求的社会组织积极培育扶持。新政策之下,被列为培育对象的社会组织会受到一系列特殊照顾,其中就包括通过购买服务予以资金和项目上的支持。几年来,社会组织培育的效果显著,但也带来了新的问题:获得政策倾斜和培育眷顾的社会组织生存问题暂时解决了,但依赖性也由此产生,这显然有违政策的初衷。并且,在政府购买公共服务中对受培育的社会组织予以特殊照顾,与通过竞争降成本、提质量的目标也存在冲突。

  为了确保公共服务的公益性,政府通常优先选择向受“非分配约束”的社会组织而不是以追求利润为导向的企业购买服务。但是,在缺乏有效监管手段和问责机制的情形下,社会组织的公益性也很难保证,出现所谓的“志愿失灵”的问题。那些按照公益目标运作的社会组织有时也会受困于自身能力,难以提供高质量的服务,公众享受到的“公益”服务也因此打折。此外,随着政府购买公共服务投入资金量的日益增加,一些社会组织逐利而生,在专业性较弱的社区服务领域,这种状况已较为普遍。这些组织和购买方有着千丝万缕的联系,造成了监管风险。

  为了做到按需购买,在作出决策之前,政府有时自身或委托第三方做需求调查与评估。但当第三方评估机构和此后承接服务德机构是同一家时,“公众的需求”常常被服务提供者的需求所左右。有的地方在购买服务时,压根不去做评估,这样,“公众的需求”常常被决策者的偏好取代,所购买的服务通常是“锦上添花”,而不是“雪中送碳”。另外,需要注意的是,并非群众所有的真实需求都可以通过政府购买来满足。首先,政府的核心职能应该由政府亲力亲为;其次,政府职责范围之外的事也不能越界购买;再次,为了发挥市场在资源配置中的决定性作用,市场自身可以有效满足的需求也不应购买;最后,那些技术上不好监管的服务也不应购买。政府购买服务并非多多益善,政府应该有所为,有所不为。过度购买、越界购买和“甩包袱式的”购买,不但会造成财政资金上的浪费,还会妨害公平正义,降低公共服务的质量,影响政府在群众中的形象。

  为了降低服务购买的成本、提升服务的质量,政府鼓励市场主体之间的竞争,在购买方式上,通常优先适用公开招投标等方式。但在招投标过程中,价格要素常常被赋予极高权重,造成“价低者得”。公共服务的标的额通常较小,优质服务的供应商参与热情本来就不高,这种情况下,就更不愿参与竞争;那些低价中标者,为了节约成本通常会降低服务标准,这两种情况下,政府做一个“精明的买主”的愿望都会落空。

  为了保证服务的质量,政府通常对服务的绩效进行评估。评估既包括对服务量(次数、受惠人数)的计算,也包括对服务质的评价,质的评价常常以满意度的指标体现出来,两者综合起来构成资金的使用绩效。有的时候,资金使用的规范性也在评估范围之内。但在实践中,监管部门和购买方缺乏必要的人力来承担这项工作,作为服务受惠者的公众对“免费的午餐”大多不愿意说不。这种情况下,为了满足监管部门的要求,购买方不得不用委托审计来代替绩效评估,而审计主要关注点是资金使用的合规性,在质量控制方面效果不佳。

  在上述风险之外,政府购买公共服务中的权力设租寻租问题也应该引起决策和执行部门的足够注意。公共服务具有无形、难以测量、定价困难等特点,与有形的货物采购相比,政府购买公共服务的权力设租寻租等腐败现象可能在购买的任何一个环节产生,更难以察觉,危害也更大。因此,政策制定者和实际操作者在大力推进政府购买服务时要树立风险意识,优化购买服务的体制机制,建立健全相关配套制度,做好风险防控。

(信息来源:大众日报 谭志福 

 
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